Diritto amministrativo

Come ormai ampiamente accertato la pubblica amministrazione ed il soggetto privato, durante tutta la fase procedimentale, anche precontrattuale, debbono attenersi al rispetto dei noti principi di buona fede e correttezza (articoli 1337 –Trattative e responsabilità precontrattuale- e 1338 – Conoscenza delle cause di invalidità-).

In particolare la p.a. può incorrere in due tipi di responsabilità. Sul punto la dottrina individua la culpa in contrhaendo “pura” (da comportamento) dell’amministrazione, che recente giurisprudenza riconduce alla responsabilità contrattuale da contatto sociale, in cui l’istituzione pubblica non adotta provvedimenti illegittimi, violativi dei predetti articoli 1337 e 1338 c.c.

Altra ipotesi di responsabilità contrattuale è quella definita come “spuria”, causata dall’adozione di provvedimenti illegittimi durante la fase di evidenza pubblica.

Il Tar Calabria, Catanzaro, Sez. I, 01/02/2025, n. 211 è intervenuto di recente sulla tematica ed ha esaminato una determinata situazione. Nello specifico la Sezione ha sottolineato il fatto che la PA può essere responsabile anche senza un contratto firmato.

I giudici hanno fornito risposta positiva a tale quesito in quanto la responsabilità in argomento può scattare anche senza un accordo definitivo. Infatti se l’istituzione annulla una gara, dopo aver creato aspettative legittime nel terzo, la stessa potrebbe dover risarcire i danni a quest’ultimo.

Tuttavia il privato, al fine di ottenere tale risarcimento, deve dimostrare l’affidamento leso, il danno subito e il nesso con la condotta della PA. Nel caso analizzato dal tribunale amministrativo regionale, il ricorso è stato respinto perché erano assenti prove sufficienti.

In sintesi il tribunale amministrativo si è soffermato sulle caratteristiche della responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione. Nello specifico il Collegio ha ricordato che, su un piano generale, tale tipo di responsabilità è pacificamente riconosciuta in tutti i casi in cui il soggetto pubblico, nelle trattative con i terzi, compia azioni o incorra in omissioni contrastanti con i principi della buona fede e correttezza. La stessa p.a. è tenuta a tali criteri nella fase procedimentale finalizzata alla scelta del contraente, quindi, anche prima della conclusione della gara e della stipula del contratto.

Sul punto i giudici hanno precisato che in tal modo si realizza una responsabilità non da provvedimento bensì, come sopra accennato, da comportamento. In particolare grava anche sui soggetti pubblici l’obbligo sancito dal predetto art. 1337 c.c. di agire, anche durante le trattative negoziali condotte da costoro nell’ambito di procedure ad evidenza pubblica, secondo buona fede e correttezza, omettendo di determinare, nella controparte privata, affidamenti ingiustificati ovvero di tradire, senza giusta causa, affidamenti legittimamente ingenerati.

Tale forma di responsabilità può sussistere anche a prescindere dalla legittimità del provvedimento amministrativo. L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha, infatti, ribadito che “anche nello svolgimento dell’attività autoritativa, l’amministrazione è tenuta a rispettare non soltanto le norme di diritto pubblico (la cui violazione implica, di regola, l’invalidità del provvedimento e l’eventuale responsabilità da provvedimento per lesione dell’interesse legittimo), ma anche le norme generali dell’ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza, la violazione delle quali può far nascere una responsabilità da comportamento scorretto, che incide non sull’interesse legittimo, ma sul diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, cioè sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illegittime frutto dell’altrui scorrettezza” (sentenza 4 maggio 2018, n.5).

D’altra parte la responsabilità precontrattuale in esame richiede non solo la buona fede soggettiva del privato, ma anche gli ulteriori seguenti presupposti : a) che l’affidamento incolpevole risulti leso da una condotta oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e lealtà; b) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo; c) che il privato provi sia il danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno-conseguenza (e cioè le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia il nesso eziologico tra il danno e il comportamento scorretto che si imputa all’amministrazione. (Cons. Stato, Ad. plen., sentenza 29 novembre 2021, n.21).

Inoltre, in presenza di una domanda risarcitoria, non trova applicazione il principio dispositivo con metodo acquisitivo, tipico del processo impugnatorio, ma il principio generale dell’onere della prova ex artt.2697 (Onere della prova) c.c., sicché il ricorrente è gravato del dovere di dimostrare tutti i presupposti della domanda.

Avv. Giuseppe Pinelli

Avv. Marco Natoli.